La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado una extensa sentencia (Sentencia nº 427/2020, de 18 de mayo), por la que anula una anterior del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sentencia nº 604/2017, de 17 de mayo), que anulaba a su vez varios preceptos del Decreto 32/2015, de 30 de abril, de la Junta de Castilla y León, por el que se regulaba la conservación de las especies en Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, como consecuencia de la demanda presentada por Ecologistas en Acción (ver aquí)
La sentencia del Tribunal Supremo tiene relevancia en cuanto que puede suponer un criterio orientador para los juzgadores sobre asuntos de naturaleza similar.
A continuación, se expone el caso con detalle.
La sentencia del TSJ de Castilla León y sus consecuencias
El procedimiento ante el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Castilla y León se inició con un recurso interpuesto por la Federación Regional Ecologistas en Acción contra el citado Decreto 32/2015, de 30 de abril, de la Junta de Castilla y León, que fue estimado parcialmente por la Sala, declarando la nulidad de parte de su articulado. Esta fue una más de las distintas sentencias que se habían ido dictando por este Tribunal, estimando distintos recursos interpuestos por los ecologistas contra distintas órdenes anuales de caza e incluso otro Decreto (el 65/2011) en el que se regulaban los aspectos tratados por el decreto recurrido.
Conviene aclarar que, aunque el recurso se planteó solicitando la nulidad del Decreto completo, el TSCyL se pronunció únicamente sobre los preceptos acerca de los cuales habían argumentado los recurrentes, rechazando que varios fueran ilegales y anulando los artículos 9.4, 13, 14, 19 1. a y b y el Anexo.
Los argumentos en que basó su sentencia el Tribunal de Castilla y León fueron, básicamente, que la declaración de especies como cinegéticas llevada a cabo en este Decreto carecía de estudios científicos suficientes que avalasen que dichas especies “pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin que ello comprometa su estado de conservación en su área de distribución”, y que las Órdenes anuales de caza no eran el instrumento adecuado para proceder a la determinación de las especies cazables cada temporada.
Como consecuencia de esta sentencia, se produjeron cambios normativos que, a su vez, han dado lugar a nuevos litigios judiciales. Así, la Junta de Castilla y León aprobó el Decreto 10/2018, de 26 de abril, sobre la misma materia que el Decreto 32/2015, de 30 de abril, aportando nuevos estudios científicos; pero este nuevo Decreto fue recurrido por el Partido Animalista contra el Maltrato Animal (PACMA) por similares motivos, y ello aunque se había elaborado un estudio exhaustivo sobre cada especie. Esta Asociación también recurrió la Orden autonómica de Caza, FYM/728/2018, de 25 de junio de 2018. En ambos procesos la parte actora solicitó la suspensión cautelar de las normas, a lo que accedió el Tribunal, dictando el Auto 44/2019, de 21 de febrero de 2019, por el que se suspendió la caza en Castilla y León, que contó con un voto particular discrepante.
En estos nuevos recursos se personó como codemandado el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes, en defensa de los intereses de sus colegiados, técnicos competentes para llevar a cabo los planes cinegéticos, que resultaban cuestionados por estas decisiones judiciales. El Colegio Oficial de Ingenieros de Montes aportó un detallado informe pericial sobre la suficiencia de los informes, suscrito por dos ingenieros de montes.
Para evitar la suspensión general de la caza en la Comunidad Autónoma que se hubiera derivado de la medida cautelar acordada por la Sala, las Cortes de Castilla y León aprobaron la Ley 9/2019, de 28 de marzo, de modificación de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, lo que a su vez dio lugar a que el propio Tribunal Superior de Justicia de Castilla León planteara, el 11 de noviembre de 2019, una cuestión de inconstitucionalidad contra esa reforma legal, que está todavía pendiente de resolver por el Tribunal Constitucional.
El recurso de casación planteado por la Junta de Castilla y León
La Junta de Castilla y León planteó recurso de casación contra la sentencia n.º 604/2017, de 17 de mayo del TSJCL, considerando que la sentencia infringía preceptos de la Directiva 2009/147/CEE, de 30 de noviembre, relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva Aves o DAS) y de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna silvestre (Directiva Hábitats), realizando interpretaciones parciales y sesgadas de los artículos y anexos de las citadas Directivas; y, lo fundamental, por vulnerar lo establecido en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNB), en cuanto a la declaración de una especie animal objeto de caza, puesto que la Sala de Valladolid obviaba que esta ley básica estatal supuso la transposición de ambas directivas al ordenamiento jurídico español.
En definitiva, lo que solicitaba el recurso de la JCyL era que el Tribunal Supremo interpretase si el Decreto de Caza de Castilla y León vulneraba estas normas, las dos Directivas europeas y la ley española de Patrimonio Natural y Biodiversidad, o era conforme a las mismas.
La admisión a trámite del recurso se hizo a fin de que el Alto Tribunal se pronunciase sobre “el alcance que haya de darse a los arts. 2, 5 y 7 de la Directiva Aves; 11, 14, 15, 23 y 24 de la Directiva Hábitats y al art. 52 de la Ley 42/07, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (en la redacción vigente al tiempo de la redacción del Decreto 32/05) en relación con la fijación -por la normativa reglamentaria de la Comunidad de Castilla y León- de las especies cinegéticas, de las especies cazables, así como de los períodos de reproducción y migración prenupcial de las aves cinegéticas”.
El recurso de casación se ha limitado a los siguientes artículos declarados ilegales por el TSJCL: 13, 14, 19.1 a) y b) y al Anexo del Decreto 32/2015 (que se transcriben en las páginas 9 y siguientes). Es decir, no se incluyó en el recurso el artículo 9.4 relativo a las modalidades de palomas en migración invernal de pasos y la caza de acuáticas desde puestos fijos, por lo que este precepto continúa anulado.
En su sentencia, el TS hace en primer lugar un repaso de la serie de normas, que han dado lugar a los recursos, autos y sentencias que se viene sucediendo entre los ecologistas y la Junta de Castilla y León, analiza la jurisprudencia del propio TS, las Directivas Aves y Hábitats, y la doctrina del TSJCL. También refleja los procesos posteriores, incluido el voto particular en el Auto que supuso la suspensión de toda la caza en Castilla y León, y la cuestión de inconstitucionalidad en relación con la modificación de la Ley de Caza castellanoleonesa, aunque aclara que debe pronunciarse sin invadir competencias del Tribunal Constitucional o del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Al resolver el recurso de casación, aborda los dos argumentos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León por los que anuló parcialmente el Decreto.
En relación con la supuesta falta de estudios científicos previos para que del Decreto de Caza declare las especies como cinegéticas, el Tribunal Supremo considera que el Decreto no tenía esta carencia, al aceptar como suficientes los que constaban en el expediente. E incide la sentencia en que no hay “necesidad de someter, cada año o temporada de caza, en cada ámbito competencial y territorial, y para cada especie de las consideradas susceptibles de caza, a una comprobación previa, particularizada —ad hoc—, territorial y material, del cumplimiento de los presupuestos previstos en el artículo 7 de la Directiva”.
El Tribunal Supremo estima que para la determinación del carácter cinegético o no de las especies, mediante estudios científicos, no se requiere la pormenorización que exigía el Tribunal de Castilla y León.
“Ni de la DAS (Directiva Aves), ni de la jurisprudencia comunitaria que enseguida analizaremos, se desprende la existencia de un mandato para los estados miembros de la Unión que obligue a la previa especificación técnico-científica que requiere la sentencia de instancia. Es cierto que en el Preámbulo de la Directiva se hace referencia a los citados “trabajos científicos” como mecanismo adecuado para la conservación de las aves, pero tal mandato debe situarse en el ámbito general de la Unión, sin que de la Directiva se deduzca la concreción y la pormenorización científica, temporal y territorial, que la sentencia impone”.
Y en cuanto al argumento de que las Órdenes anuales de caza no eran el instrumento adecuado para proceder a la determinación –cada año- de las especies cazables, el Tribunal Supremo afirma que las Órdenes anuales de caza constituyen “una normativa de rango suficiente, que enuncia de forma clara y precisa los criterios de la Directiva Aves para el ejercicio de la caza, en relación con las diversas especies contenidas en el Anexo de la misma directiva, estableciendo sus periodos de caza y veda, para cada año”; es decir, que la Junta de Castilla y León hizo un adecuado ejercicio de la potestad reglamentaria. Y llega a esta conclusión dado que la propia Ley 4/1996, de 12 de julio de Caza de Castilla y León atribuye a estas órdenes de veda el carácter de norma, no se trata de una mera circular, respetando la jurisprudencia del TJUE al respecto.
En suma, la sentencia considera válidas las conocidas como Órdenes de veda que, son las que, también con base en los oportunos informes, permiten hacer un seguimiento -suele ser anual o bienal- de las especies, estableciendo fechas, y pudiendo suprimir especies previstas en el Decreto pero que no deban ser cazadas en esa temporada.
Trascendencia de la sentencia del Tribunal Supremo
Como se ha señalado, la sentencia del Tribunal Supremo viene a reconocer que la declaración de especies cinegéticas, que realiza la Junta de Castilla mediante Decreto, porque así lo establece la Ley 4/1996, y en las Órdenes anuales de caza, son ajustadas a derecho y que no son preceptivos los estudios científicos, para cada especie y en cada territorio específico, que ha venido exigiendo el TSJ de Castilla y León a la Junta, y en base a lo cual ha venido anulando la normativa autonómica sobre caza en los últimos años.
Y esto es así porque el Alto Tribunal comprende que la información técnica y científica en la que está basada la norma es acorde con el ordenamiento jurídico nacional y con los preceptos establecidos por la Unión Europea en las Directivas Aves y Hábitats. No en vano, la sentencia se refiere al papel determinante que tiene el Comité Ornis (C-11.800) como intérprete de la Directiva Aves y órgano reconocido por la propia Comisión Europea y, por tanto, como fuente de estudios científicos válidos sobre el seguimiento y estado poblacional de la avifauna. Curiosa y destacable es la apreciación que hace el Supremo sobre la adecuada eliminación de datos irregulares y periféricos que para algunas especies de aves realizó la Junta para determinadas especies de aves, mediante la adaptación fenológica territorial sobre los períodos de reproducción y de migración prenupcial, estimando del todo correctos los calendarios establecidos en el Anexo.
El Supremo reconoce que existe un equilibrio y una flexibilidad entre la caza y el mantenimiento de las especies, y reconoce la función social de la caza en aspectos como contribuir a la seguridad vial o prevenir zoonosis y daños a la agricultura, y señala que en la regulación de la caza deben tenerse en cuenta exigencias científicas, culturales, económicas y recreativas. También reconoce el valor y la importancia de la caza incluso para la preservación de las especies en peligro de extinción y la sostenibilidad de muchas especies protegidas, citando la normativa europea: “Recuérdese que en la propia Directiva (artículo 9.1.a) se citan, como elementos para adoptar decisiones, y excepciones, sobre la caza, la salud, la seguridad pública, la seguridad aérea, así como la prevención de perjuicios importantes a la agricultura, a los bosques, a la pesca y a las aguas, así como para proteger la fauna y la flora.”
La sentencia del Tribunal Supremo no es sólo importante en Castilla y León, sino en todas las Comunidades Autónomas cuyas Órdenes anuales de caza o Planes Generales se venían impugnando por Ecologistas en Acción o PACMA, fundándose en la necesidad de elaborar estudios científicos sobre niveles poblacionales, de detalle y actualizados, un argumento que ahora el Tribunal Supremo ha descartado.
Por lo que se refiere a los procesos planteados por PACMA contra la modificación del Decreto que tuvo lugar en 2018, y contra la Orden de vedas de 2018, hay que esperar que, a la vista de la Sentencia del Alto Tribunal, y dado que los recursos de PACMA se fundan en los mismos o similares argumentos, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León cambie su criterio.
En todo caso, estos procesos se encuentran suspendidos de hecho, en tanto hay planteada una cuestión de inconstitucionalidad contra la Ley 9/2019 de modificación de la Ley de Caza, que se aprobó con ocasión de la suspensión de la caza que supusieron los Autos de medidas cautelares dictados por el TSJCyL en estos dos procesos.
El Tribunal de Castilla y León planteó esta cuestión considerando que la Ley se había dictado precisamente para evitar el efecto de los Autos de suspensión, pues al ser una norma con rango de Ley la que establecía qué especies se pueden cazar, con ello se escapaba a su control, pues solo puede enjuiciar las normas reglamentarias (como el Decreto, o la Orden de una Consejería) pero no una norma con rango de Ley. Aunque el Tribunal reconocía que es posible que a través de modificaciones legislativas se impida la ejecución de las resoluciones judiciales, así como elevar de rango la regulación de una determinada materia, con base en la doctrina del propio Tribunal Constitucional, sostiene que es necesario que todo ello esté justificado y regido por un principio de proporcionalidad.
El Auto por el que se acuerda plantear cuestión sobre la constitucionalidad de la modificación de la Ley de Caza al Tribunal Constitucional cuenta con un Voto particular de uno de los Magistrados, que insiste en que no es necesario plantear tal cuestión. Tal vez las consideraciones del Tribunal Supremo sobre la función social de la caza, y su importancia para la seguridad vial, para la prevención de zoonosis y daños a la agricultura, y para la propia biodiversidad, sirvan de referencia al Tribunal Constitucional para que esta cuestión se desestime, al considerar que la utilización de la ley era proporcional al problema de suspensión de toda la caza en la Comunidad Autónoma.
Las instituciones de Castilla y León están preparando una nueva Ley de Caza en Castilla y León, que ahora encuentra un camino más despejado.
Concepción Jiménez Shaw
Abogada del Colegio Oficial de Ingenieros de Montes
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